Ocho meses después de que la Procuraduría General de la Nación le pidiera a la justicia colombiana suspender el giro de 1,3 billones de pesos que el Estado le prometió a Portugal para implementar el nuevo modelo de fabricación de pasaportes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud.
El magistrado José Élver Muñoz, el ponente de uno de los dos expedientes que avanzan lento en la corporación, aseguró que si Colombia no le paga a la Casa de la Moneda portuguesa, existe un “riesgo cierto de afectación al servicio público de expedición de pasaportes” y a los derechos que la entidad europea adquirió “de buena fe”.
“No se demostró un perjuicio irremediable ni que los efectos de la sentencia serían nugatorios, en tanto el régimen legal de restituciones derivado de una eventual nulidad opera con independencia de que se decrete o no la medida cautelar”, añadió el togado. Es decir, si el Tribunal tumba definitivamente el convenio, el Estado puede recuperar la plata a partir de vías legales que no requieren una suspensión provisional.
La Casa de la Moneda intentó anular todo el proceso, pero el Tribunal lo denegó el 30 de junio. Dos semanas después, la sociedad se opuso a la medida cautelar. La Procuraduría buscaba desde noviembre de 2025 la suspensión del pago comprometido, y el expediente se estancó entre recursos y trámites largos.
Una semana antes del auto de Muñoz, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y a su director de Defensa Jurídica Nacional, Mariano Ezequiel Barros, por tratar de apartar de uno de los procesos judiciales contra el nuevo modelo de pasaportes al magistrado Moisés Rodrigo Mazabel, quien, al igual que José Élver, es ponente.
En el tribunal, uno de los casos es una controversia contractual que inició la Procuraduría General, y otro, una acción popular de parte del abogado Nicolás Dupont Bernal y la Fundación Dilo Colombia, una oenegé especializada en litigio estratégico. El director Barros actúa en la causa que arrancó Dupont y lo hace, según el Administrativo, de mala fe.
Según Barros y el Gobierno, el magistrado Mazabel fijó su posición sobre el proceso judicial incluso desde la primera etapa, la de admisibilidad, o sea, la de examinar requisitos para estudiar el asunto a fondo o no. Para César Chaparro y Fabio Afanador, colegas del togado recusado, la interpretación fue desatinada.
“Los argumentos expuestos por el recurrente carecen de fundamento jurídico y probatorio”, señala la Subsección en un auto de trece páginas que firmaron los magistrados tras una ponencia de Chaparro. “Se advierte un ejercicio abusivo y temerario del mecanismo de recusación”, añade el documento con la sanción.
Mariano Barros y la Agencia de Defensa Jurídica deberán pagar siete salarios mínimos, poco más de doce millones de pesos, por usar indebidamente la recusación, una figura jurídica estrictamente reglamentada para evitar que las partes de una controversia jurídica escojan sus jueces naturales a voluntad.
Las disputas judiciales siguen frenando las demandas contra el convenio con Portugal
El funcionario y la entidad desconocieron “los postulados de la buena fe, lealtad procesal y colaboración con la administración de justicia”, y generaron “una afectación injustificada de los principios de celeridad, economía y eficacia”, porque obligaron a suspender el trámite hasta resolver el incidente.
La recusación, entonces, fue un recurso “manifiestamente ajeno a su finalidad constitucional y legal”. El Tribunal Administrativo compulsó copias para que la Procuraduría, que adelanta procesos disciplinarios contra servidores públicos, y la Comisión de Disciplina Judicial, que procesa a abogados en ejercicio, investiguen lo sucedido.
El proceso que impulsan Dupont y la fundación Dilo ha sido lánguido. En abril, una subsección del Consejo de Estado lo frenó tras resolver una tutela del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, la unidad administrativa que maneja la plata de la Cancillería y de sus proyectos clave, como la impresión de los pasaportes.
La Agencia de Defensa Jurídica coadyuvó la tutela, que argumentó omisiones e irregularidades de parte del magistrado ponente, el de la recusación fallida. El Tribunal Administrativo impugnó la decisión, que la Sección Primera del Consejo revocó en junio. Los vaivenes entre despachos han retrasado las decisiones de fondo.
El 21 de julio, la secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo cumplió con la compulsa de copias a la Procuraduría y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, de acuerdo con correos que La FM conoció en primicia. Cuando comiencen las actuaciones disciplinarias, los despachos judiciales lo sabrán.
Lo cierto es que el nuevo modelo de pasaportes colombianos arrancó en medio de varias dudas jurídicas. La ruta para llegar al anuncio de la Imprenta Nacional el primero de abril fue congestionada, con miradas de reojo de parte de la Procuraduría, que guarda serios reparos con el acuerdo entre Colombia y Portugal.
Hasta el último momento, el convenio internacional para producir las libretas estuvo marcado por la desconfianza: ninguna aseguradora privada quería asumir el riesgo de respaldar el proceso, así que la Previsora, la aseguradora estatal, tuvo que hacerse cargo. Están en juego más de 1,3 billones de pesos.
La Cancillería firmó su cuarto contrato con la Imprenta para la elaboración de las libretas tres meses antes de la puesta en marcha del modelo. El convenio compromete más de 185,37 mil millones de pesos, y apareció en el sistema digital de contratación pública, el Secop, el 29 de enero, dos días antes del vigor de la Ley de Garantías.
Antes, el Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió con la Imprenta un acuerdo marco interadministrativo el año pasado, con plazo de ejecución hasta 2036; uno específico en julio, que responsabiliza a la Imprenta para personalizar y distribuir los pasaportes hasta 2034, y uno internacional con la Casa de la Moneda de Portugal, que está en el limbo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La batalla por la legalidad del nuevo modelo de pasaportes queda atrapada entre recursos jurídicos y trámites diplomáticos
Las sumas pactadas llegan hasta los 1,49 billones de pesos. La Procuraduría aseguró en febrero de 2026 que le “inquieta” la ejecución del arreglo de este año, que va hasta el 31 de diciembre pero no tiene fecha de inicio, y prometió vigilar el negocio a partir de “acciones preventivas” e investigaciones disciplinarias que todavía no arrojan resultados concretos.
“El Ministerio Público abordará la suscripción de este nuevo negocio jurídico desde cada una de las acciones preventivas que se han entablado con respecto al suministro de pasaportes, al igual que desde cada una de las investigaciones disciplinarias en curso”, subrayó en un comunicado.
Casi dos meses después, el laberinto sumó un nuevo giro que lo dejó nuevamente sin salida clara. La Cancillería intervino en la controversia contractual que adelanta el Tribunal Administrativo, y puso de nuevo en pausa la demanda del Ministerio Público que pretende anular el convenio internacional, justo antes del inicio del nuevo esquema.
La Procuraduría busca la “nulidad absoluta” del acuerdo. El Tribunal admitió la demanda el 20 de octubre de 2025, lo que debía darle paso a su estudio formal. El Gobierno presentó una reposición que la corporación resolvió en diciembre. La Cancillería insistió, y el despacho tuvo que pronunciarse otra vez el 9 de marzo.
El ente de control, en noviembre de 2025, pidió como medida cautelar suspender los giros que el Estado se comprometió a pagarle a Portugal. Con los recursos del Ejecutivo, para el tribunal era imposible responder, tanto en la nulidad como en la acción popular de Nicolás Dupont y Dilo Colombia, hasta este martes, 28 de julio. El Fondo Rotatorio del Ministerio de Exteriores alegó luego una cláusula contractual.
Según la Cancillería, el Tribunal Administrativo no tiene jurisdicción ni competencia para gestionar el litigio porque el punto 25 del convenio colombo-portugués determina que todas las controversias deben ir a un tribunal de arbitramento internacional. Y que tampoco hubo una conciliación extrajudicial en el Ministerio Público.
El Administrativo, en términos simples, contestó que las reposiciones no son el momento adecuado para proponer una excepción previa, una figura que esencialmente frena las disputas jurídicas por motivos como falta de competencia. “El despacho se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo”, zanjó un auto de diez páginas.
Acerca de la supuesta falta de conciliación, el magistrado José Élver Muñoz anotó que la nulidad es “un juicio de legalidad que debe hacer el juez de lo contencioso administrativo”, no una riña que requiera de un tercero para mediar. La Procuraduría actúa en defensa del patrimonio público, no de intereses particulares.
La fase siguiente era decidir sobre la suspensión de las transferencias monetarias a Portugal, que no se le hizo realidad al Ministerio Público. En noviembre de 2025, en ocho páginas, el procurador Marcio Melgosa, delegado para la Vigilancia de la Función Pública, añadió la solicitud a la demanda que el tribunal tramita para posiblemente tumbar el convenio.
De un modelo con una empresa privada a uno interestatal y controversial
Para avanzar en la cautela, todas las partes, incluyendo la Casa de la Moneda, debían referirse a la legalidad del acuerdo. Se necesitan trámites diplomáticos y decenas de documentos que viajen hasta Europa para que la entidad se pronuncie. El tribunal elaboró una carta rogatoria y el Ministerio de Exteriores la hizo a un lado.
La corporación le envió la carta a la Cancillería el 18 de marzo para que, a su vez, la remitiera al Ministerio de Justicia Portugués, el responsable de notificarle sobre la demanda a la Casa de la Moneda en Lisboa. Se basó en un convenio de La Haya sobre documentos judiciales o extrajudiciales en asuntos civiles o comerciales.
Desde noviembre de 1965, el convenio establece algunas formalidades para que entre Estados se intercambien ciertos documentos para litigios en derecho civil o comercial, como controversias contractuales, el medio de nulidad que la Procuraduría utiliza contra el acuerdo entre Colombia y Portugal.
El mismo 18 de marzo, el tribunal rellenó en portugués un formulario que dispone el Convenio de La Haya, tradujo las decisiones judiciales adoptadas hasta ahora y le pidió a la Cancillería seguir adelante. El ministerio que lidera Rosa Yolanda Villavicencio hasta el 6 de agosto contestó con un oficio de dos páginas.
Según la cartera, la convención de La Haya que el tribunal citó no es aplicable para el caso, aunque no explicó por qué. “El despacho deberá emitir la carta rogatoria sin invocar convenio alguno”, aduce el oficio, que indica seis requisitos para el magistrado José Élver Muñoz, como apostillar documentos o redactar “en estilo de súplica”.
Muñoz cumplió. La Casa de la Moneda pidió anular el proceso, algo que el despacho negó. Ahí van los embrollos jurídicos. La Cancillería colombiana se comprometió, a través del Fondo Rotatorio, a desembolsar más de 1,3 billones de pesos, en medio de una “deficiente estructuración económica del convenio”, aseveró la Procuraduría en su demanda y su solicitud de suspensión.
“Siendo así, se justifica la presente medida cautelar en la gravosidad que genera para el patrimonio público y la prestación del servicio la ejecución y cumplimiento de obligaciones consignadas en el convenio”, como los giros prometidos. La Imprenta, en todo caso, ya imprime los nuevos pasaportes, desde que se agotaron las existencias de los que fabricaba Thomas Greg & Sons.
Las libretas fueron responsabilidad de la compañía, que también se encarga de la logística de las elecciones, pese a los intentos del presidente saliente, Gustavo Petro, y de sus exministros de Exteriores —Álvaro Leyva, Luis Gilberto Murillo y Laura Sarabia— de arrebatarle la labor.
El ministerio declaró en agosto de 2025, por segunda vez desde 2023, la urgencia manifiesta para extender las tareas de Thomas Greg hasta abril de 2026, mientras afinaba los detalles del convenio con Portugal. La Procuraduría, por su parte, sancionó a Álvaro Leyva con diez años de inhabilidad para ocupar cargos públicos.
El contrato internacional de los pasaportes sigue rodeado de investigaciones y consecuencias políticas
Thomas Greg había diseñado ininterrumpidamente las libretas desde 2007, y la administración de Petro había fracasado en su intento de evitarlo. El Gobierno buscaba que no fuese el único oferente para fabricar los pasaportes, lo que desencadenó varios líos desde 2023. Leyva, entonces jefe de las relaciones internacionales, declaró desierta la licitación, y la multinacional demandó al Estado.
La Fiscalía espera que, además de las sanciones disciplinarias, el político conservador de 83 años enfrente consecuencias penales. El ente acusador lo llamó a juicio ante la Corte Suprema de Justicia en abril, por prevaricato por acción en concurso homogéneo, es decir, por incumplir deliberadamente varias veces varias normas.
El conflicto por la fabricación de los pasaportes les ha costado el cargo a varios miembros del gobierno de Petro. La primera en salir fue Martha Lucía Zamora, directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado entre agosto de 2022 y diciembre de 2023, y fórmula vicepresidencial del excandidato Roy Barreras.
Zamora se convirtió en una testigo clave contra Leyva en la Procuraduría. El excanciller la trató de forma irrespetuosa porque ella buscaba una conciliación que le evitara al Estado un pago millonario a Thomas Greg por el fin intempestivo de la licitación de los pasaportes. La Cancillería se acreditó como víctima en el proceso penal.
En agosto de 2025, el Ministerio Público suspendió a Alfredo Saade, quien se desempeñaba como jefe de Despacho Presidencial. Petro lo conservaba en el cargo incluso un mes después de que Laura Sarabia renunciara a la Cancillería.
La Procuraduría revocó la suspensión de Saade en septiembre de 2025 porque ya no era un funcionario público. El ente de control sigue investigándolo por aparentes “conductas indebidas” para presionar la firma del acuerdo con la Casa de la Moneda de Portugal.
Sarabia dimitió del Ministerio de Exteriores en julio, luego de ser la mano derecha del presidente Petro. Ahora es embajadora en Reino Unido. Dejó su puesto en medio de confrontaciones con Saade por la adjudicación del contrato de los pasaportes.
El jefe de Estado saliente presentó en febrero de 2026 el nuevo modelo de las libretas. Inició el primero de abril, cuando terminó el contrato con Thomas Greg, y es responsabilidad de la Imprenta Nacional, que contó detalles de su implementación en una entusiasta conferencia de prensa.
Un mes antes la Contraloría General de la República le advirtió a la Cancillería de retrasos en el cumplimiento de los términos para el modelo, incremento en los costos operativos y demoras en la importación de las máquinas que producirán los pasaportes. Y aunque el Tribunal se pronunció sobre la medida cautelar, en el fondo la legalidad de cuatro contratos sigue esperando turno.
Claves del tema, en cuatro preguntas:
¿Por qué el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó suspender los pagos a Portugal por el nuevo modelo de pasaportes?
El magistrado José Élver Muñoz concluyó que la Procuraduría no demostró un perjuicio irremediable que justificara frenar los desembolsos comprometidos con la Casa de la Moneda de Portugal. Además, sostuvo que suspender los pagos podría afectar la continuidad del servicio de expedición de pasaportes y los derechos adquiridos por la entidad portuguesa, mientras que una eventual nulidad del convenio permitiría reclamar las restituciones por las vías legales correspondientes.
¿Qué procesos judiciales siguen abiertos contra el convenio entre Colombia y Portugal?
Actualmente avanzan dos expedientes en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: una controversia contractual promovida por la Procuraduría General de la Nación y una acción popular presentada por el abogado Nicolás Dupont Bernal y la Fundación Dilo Colombia. Ambos buscan cuestionar la legalidad del nuevo esquema, aunque recursos, recusaciones, tutelas y discusiones procesales han retrasado las decisiones de fondo.
¿Por qué fue sancionada la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado?
El Tribunal concluyó que la Agencia y su director de Defensa Jurídica Nacional, Mariano Barros, utilizaron de forma abusiva una recusación para intentar apartar al magistrado ponente de su proceso. La corporación consideró que actuaron con mala fe, les impuso una multa de siete salarios mínimos y compulsó copias a la Procuraduría y a la Comisión de Disciplina Judicial.
¿Qué otras controversias rodean el nuevo modelo de pasaportes?
Además de las demandas sobre el convenio con Portugal, el cambio de modelo ha estado acompañado por investigaciones disciplinarias, advertencias de la Contraloría sobre retrasos y sobrecostos, cuestionamientos de la Procuraduría a la estructuración del negocio y consecuencias políticas dentro del gobierno de Gustavo Petro. Aunque la Imprenta Nacional ya produce las libretas, la legalidad de los contratos que sustentan el nuevo sistema sigue pendiente de una decisión judicial definitiva.
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